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摘要：
日前，财政部部长金人庆在亚太经合组织（APEC）财长会议上表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。 一石激起千层浪。关于是否允许地方政府发债的争议顿时成了业界热论的话题。笔者认为，允许地方政府发债，不仅对完善地方政府财政体系建设、分离中央政府和地方政府信用以及为财政政策的转型都将起到积极的作用；同时，还可以丰富和发展国内债券市场，也有利于政企、财政和金融的彻底分离工作的顺利进行。 首先，在有限制条件下，允许地方政府发行债券，能够起到完善地方政府财政体系建设的作用。从中国的行政结构和财政结构看，中国实行的是行政分层制和财政联邦制，一级政府一级财权；不过，由于《预算法》的约束，使得地方政府无法享受举债权。因此，从某种程度上讲，地方政府实际上并没有形成完整的地方财政体系；而且，长期以来的建设型财政使得地方的财政预算与地方的财政收入和来源并不匹配，地方政府财政事实上处于预算软约束，甚至混杂的状态。 允许地方政府发行债券后，将有利于改变这种地方财政混杂的状况。即地方政府可以依据地方政府信用或项目担保、抵押等形式发行市政建设债券。这样不仅为科学鉴定和明晰地方财政收入的预算收支提供了条件，使得地方财政体系条理清晰，责权利明确，同时国家也不再需要发行建设性国债来支持地方性建设，毕竟目前中央政府发行的国债中约有50%，是中央为地方发行的，需要地方偿本付息。 其次，在有限制条件下允许地方政府发债，有利于分离中央和地方政府的信用，且一定程度上对地方财政预算形成硬约束。由于一直以来地方政府没有发债权，许多地方政府的建设资金是通过中央政府发行国债的形式来筹集资金的，这种中央政府发债、地方政府使用的格局，实际上使得中央政府的信用和地方政府的信用发生了混淆，导致了地方政府利用国债资金大搞政绩工程、形象工程的冲动；而这些无法产生收益，甚至现金流的地方工程，最后偿还债务的却是中央政府，一定程度上增加了中央政府的财政负担，同时也不利于地方政府信用的培育。而且，也正是地方和中央这种信用“一锅粥”，使得地方政府的财政预算缺乏强有力的硬约束，在财政部编制和统计预算项目时，地方政府往往通过各种手段，或讲“故事”或“跑部钱进”，在国家发改委获取项目立项，从而套取财政预算资金。 在有限制的条件下，允许地方政府发债，实际上直接把地方政府推向了金融市场的前沿，在一定条件下使得地方政府不得不需要维护和培育自身的信用，否则，地方政府财政状况欠佳，项目盈利能力不高，信用度不高，自然很难在市场上融到资金，成功发行市政建设债券。同时，把地方政府直接推向金融债券市场，实际上加强了市场对地方财政预算和资金使用情况的硬约束，这比当前的政府部门间的监管，包括审计署的审计监督要更有效，至少两者可以形成双项配合来规范地方政府的行为。 第三，在有限制的条件下允许地方政府发债，也为财政政策由建设性向公共性的转型提供支持和条件。即允许地方政府发债，为地方财政预算的明晰化提供了一定的保障，能有效地监管公共性财政收入和建设性财政债券的流向，使得财政预算更清晰，便利于各级人大和社会的监督。 当然，即便是允许地方政府发债，也需要在技术和基础上进行积极的准备，如当前地方政府债务的统计和如何清理消化问题。不过，这些问题就如同金融机构的不良资产，放在改革中央和地方财政制度体系的大环境下，应该成为改革推进的动力，而非障碍。
